A discussão sobre o financiamento de campanhas no Brasil
Enviado por luisnassif, seg, 09/04/2012 - 09:28Por Assis Ribeiro
Da Revista Fórum
As distorções do financiamento de campanhas
Sistema adotado no Brasil compromete a equidade da disputa eleitoral e concentra recursos nas mãos de poucos partidos
Por Wagner Pralon Mancuso e Alexandre Sampaio Ferraz*As discussões sobre o projeto de reforma política que tramita no Congresso Nacional trouxeram novamente à tona o debate sobre o financiamento das campanhas eleitorais. Pelas regras atuais, os recursos para as campanhas podem ser doados por pessoas jurídicas e físicas, pelos próprios candidatos, e também ser obtidos de outras fontes, tais como a comercialização de bens e realização de eventos, fundo partidário e rendimento de aplicações financeiras.
Embora a legislação preveja uma variedade de fontes de financiamento, na prática, a realidade é outra. Concentração é a palavra que mais bem descreve o que ocorre no sistema de financiamento eleitoral.
Em primeiro lugar, as doações são concentradas pelas empresas. De acordo com dados do TSE, as pessoas jurídicas doaram cerca de 75% de todo o dinheiro que alimentou as campanhas eleitorais em 2010, para todos os cargos em disputa – nada menos que 2,2 bilhões de reais, num total de quase 3 bilhões.
Em segundo lugar, as doações são concentradas por grandes empresas e grupos empresariais. De fato, mais de 19 mil pessoas jurídicas doaram para campanhas em 2010, mas metade das doações foi feita por apenas setenta empresas ou grupos. Dentre os quinze doadores mais pródigos, responsáveis por 32,5% de todas as contribuições empresariais, encontram-se seis construtoras (Camargo Corrêa, Queiroz Galvão, Andrade Gutierrez, OAS, Galvão Engenharia e UTC Engenharia); três grupos financeiros (Bradesco, BMG e Itaú); duas siderúrgicas (Gerdau e CSN); uma mineradora (Vale); uma indústria de alimentos (JBS); uma empresa de comunicação (Contax, do grupo Oi) e uma indústria de bebidas (Leyroz de Caxias, do Grupo Petrópolis).
Em terceiro lugar, os empresários concentram suas doações nos grandes partidos. Vinte e sete partidos políticos apresentaram candidatos às eleições de 2010, mas as contribuições empresariais destinaram-se, sobretudo, aos três maiores: o PSDB, que recebeu 23,3% das doações (incluindo as feitas a todos os diretórios, comitês e candidatos do país); o PT, que recebeu 22,5%; e o PMDB, que recebeu 18,1%.
Esses dados se referem exclusivamente ao “caixa 1”, isto é, às receitas devidamente declaradas à Justiça Eleitoral. Mas é unânime o consenso de que também há o “caixa 2” – ou seja, recursos não declarados que entram e saem das contas de partidos e candidatos –, embora seja muito difícil quantificar o montante.
A concentração do financiamento eleitoral traz vários problemas para nosso sistema político. Vamos nos deter aqui sobre dois deles: a desigualdade de influência política e o viés que essa desigualdade pode imprimir no comportamento dos representantes eleitos.
A igualdade política é um princípio fundamental para qualquer país democrático. No Brasil, o princípio da igualdade política é estabelecido pelo caput do artigo 14 da Constituição Federal, segundo o qual “a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos”.
Em terceiro lugar, os empresários concentram suas doações nos grandes partidos. Vinte e sete partidos políticos apresentaram candidatos às eleições de 2010, mas as contribuições empresariais destinaram-se, sobretudo, aos três maiores: o PSDB, que recebeu 23,3% das doações (incluindo as feitas a todos os diretórios, comitês e candidatos do país); o PT, que recebeu 22,5%; e o PMDB, que recebeu 18,1%.
Esses dados se referem exclusivamente ao “caixa 1”, isto é, às receitas devidamente declaradas à Justiça Eleitoral. Mas é unânime o consenso de que também há o “caixa 2” – ou seja, recursos não declarados que entram e saem das contas de partidos e candidatos –, embora seja muito difícil quantificar o montante.
A concentração do financiamento eleitoral traz vários problemas para nosso sistema político. Vamos nos deter aqui sobre dois deles: a desigualdade de influência política e o viés que essa desigualdade pode imprimir no comportamento dos representantes eleitos.
A igualdade política é um princípio fundamental para qualquer país democrático. No Brasil, o princípio da igualdade política é estabelecido pelo caput do artigo 14 da Constituição Federal, segundo o qual “a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos”.
A concentração das doações eleitorais em grandes empresas, grupos empresariais e indivíduos abastados coloca em risco a igualdade política. Os grandes doadores têm o poder de exercer muito mais influência sobre os resultados eleitorais do que os eleitores comuns – a imensa maioria da população –, que contam apenas com seu voto.
No Brasil, não é impossível eleger-se a cargos nacionais importantes sem apoio financeiro do empresariado. Prova disso é a eleição para a Câmara dos Deputados de candidatos comparativamente pouco financiados, tais como celebridades da TV, líderes religiosos e candidatos fortemente apoiados por segmentos sociais circunscritos, mas relevantes. No entanto, essas candidaturas mal financiadas e bem sucedidas são exceções e não a regra.
Por outro lado, numerosos estudos mostram que existe forte associação entre o volume de recursos investidos na campanha eleitoral e o número de votos obtidos. Os estudos evidenciam também que a relação entre os dois elementos é de mão dupla: candidatos com potencial eleitoral elevado atraem financiamento farto e o financiamento farto amplifica o potencial eleitoral dos candidatos.
Depois que os resultados eleitorais são proclamados, surge o segundo problema. Representantes eleitos que foram financiados podem retribuir os favores recebidos. Com isso, mandatos públicos podem ser usados para tratar dos interesses particulares dos financiadores de campanha. Enquanto isso, os assuntos de interesse público são relegados a um segundo plano.
É importante ressaltar que as consequências desta deturpação da representação política ocorrem não somente quando o mandatário atua de forma ilícita, (por exemplo, fraudando concorrências para beneficiar financiadores), mas também quando atua de forma lícita, porém ainda assim enviesada, para defender os interesses de seus financiadores nos processos decisórios que lhes afetam.
Financiamento público
Como vimos, a desigualdade e o viés colocam um grande desafio para a arquitetura institucional brasileira. Uma saída frequentemente apontada tem sido o financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais. Neste caso, a única fonte lícita seria o orçamento da União, e à Justiça caberia punir doadores e recebedores de contribuições ilegais, como de resto já deveria fazer hoje.
Os defensores do sistema atual criticam essa proposta, alegando que os recursos públicos deveriam ser aplicados em outras áreas, dada a enorme demanda por serviços públicos no país. Críticos da mudança do sistema também temem que a distribuição dos recursos privilegie exageradamente os partidos dominantes – algo que, como mostramos, já vem ocorrendo no sistema atual, não apenas com o financiamento privado, mas também com os recursos públicos destinados às eleições – sobretudo com o fundo partidário e o horário gratuito de propaganda eleitoral.
Uma saída alternativa seria estabelecer tetos mais baixos, em valor absoluto, para as doações de pessoas jurídicas e físicas. Hoje em dia já há tetos para as doações, mas estes são estabelecidos em valores relativos – 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição, no caso de pessoas físicas; e 2% do faturamento bruto do ano anterior à eleição, no caso de pessoas jurídicas (Lei No. 9.504/97). O teto atual, bastante permissivo, viabiliza doações vultosas por pessoas jurídicas e físicas mais abastadas. A favor da adoção de tetos menores, inclusive para pessoas físicas, pesa o fato de alguns indivíduos milionários terem feito doações muito superiores à média das demais pessoas físicas. Entre estes destacam-se os empresários Guilherme Peirão Leal, candidato à vice-presidência na chapa de Marina Silva, que doou R$ 14.565.265,64 para campanhas do PV; e Eike Batista, que doou R$ 6.050.000,00 a diversos partidos, comitês e candidatos. O estabelecimento de tetos mais baixos para as doações eleitorais poderia combater os problemas da desigualdade excessiva e do viés, forçando os políticos a buscar apoio mais amplo e diversificado para suas candidaturas. Outra alternativa seria proibir a contribuição das pessoas jurídicas. Só quem vota poderia contribuir com as campanhas, e empresa não vota. Nesse caso, os empresários somente poderiam contribuir como pessoas físicas, dentro do limite estipulado pela lei.
Duas coisas, no entanto, estão claras. Qualquer medida para combater a desigualdade e o viés exigirá um esforço extra de fiscalização e de punição dos que agirem na ilegalidade. Envolverá também o barateamento das campanhas eleitorais, mantido ou não o número de candidatos que disputam as vagas. Isso significaria uma excepcional reversão de trajetória, pois nas mais recentes eleições brasileiras, o preço médio das campanhas bem sucedidas para cargos de nível nacional tem sido cada vez mais alto.
Wagner Pralon Mancuso é doutor em Ciência Política pela USP e professor da EACH-USP. Alexandre Sampaio Ferraz é doutor em Ciência Política pela USP e economista do Dieese
No Brasil, não é impossível eleger-se a cargos nacionais importantes sem apoio financeiro do empresariado. Prova disso é a eleição para a Câmara dos Deputados de candidatos comparativamente pouco financiados, tais como celebridades da TV, líderes religiosos e candidatos fortemente apoiados por segmentos sociais circunscritos, mas relevantes. No entanto, essas candidaturas mal financiadas e bem sucedidas são exceções e não a regra.
Por outro lado, numerosos estudos mostram que existe forte associação entre o volume de recursos investidos na campanha eleitoral e o número de votos obtidos. Os estudos evidenciam também que a relação entre os dois elementos é de mão dupla: candidatos com potencial eleitoral elevado atraem financiamento farto e o financiamento farto amplifica o potencial eleitoral dos candidatos.
Depois que os resultados eleitorais são proclamados, surge o segundo problema. Representantes eleitos que foram financiados podem retribuir os favores recebidos. Com isso, mandatos públicos podem ser usados para tratar dos interesses particulares dos financiadores de campanha. Enquanto isso, os assuntos de interesse público são relegados a um segundo plano.
É importante ressaltar que as consequências desta deturpação da representação política ocorrem não somente quando o mandatário atua de forma ilícita, (por exemplo, fraudando concorrências para beneficiar financiadores), mas também quando atua de forma lícita, porém ainda assim enviesada, para defender os interesses de seus financiadores nos processos decisórios que lhes afetam.
Financiamento público
Como vimos, a desigualdade e o viés colocam um grande desafio para a arquitetura institucional brasileira. Uma saída frequentemente apontada tem sido o financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais. Neste caso, a única fonte lícita seria o orçamento da União, e à Justiça caberia punir doadores e recebedores de contribuições ilegais, como de resto já deveria fazer hoje.
Os defensores do sistema atual criticam essa proposta, alegando que os recursos públicos deveriam ser aplicados em outras áreas, dada a enorme demanda por serviços públicos no país. Críticos da mudança do sistema também temem que a distribuição dos recursos privilegie exageradamente os partidos dominantes – algo que, como mostramos, já vem ocorrendo no sistema atual, não apenas com o financiamento privado, mas também com os recursos públicos destinados às eleições – sobretudo com o fundo partidário e o horário gratuito de propaganda eleitoral.
Uma saída alternativa seria estabelecer tetos mais baixos, em valor absoluto, para as doações de pessoas jurídicas e físicas. Hoje em dia já há tetos para as doações, mas estes são estabelecidos em valores relativos – 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição, no caso de pessoas físicas; e 2% do faturamento bruto do ano anterior à eleição, no caso de pessoas jurídicas (Lei No. 9.504/97). O teto atual, bastante permissivo, viabiliza doações vultosas por pessoas jurídicas e físicas mais abastadas. A favor da adoção de tetos menores, inclusive para pessoas físicas, pesa o fato de alguns indivíduos milionários terem feito doações muito superiores à média das demais pessoas físicas. Entre estes destacam-se os empresários Guilherme Peirão Leal, candidato à vice-presidência na chapa de Marina Silva, que doou R$ 14.565.265,64 para campanhas do PV; e Eike Batista, que doou R$ 6.050.000,00 a diversos partidos, comitês e candidatos. O estabelecimento de tetos mais baixos para as doações eleitorais poderia combater os problemas da desigualdade excessiva e do viés, forçando os políticos a buscar apoio mais amplo e diversificado para suas candidaturas. Outra alternativa seria proibir a contribuição das pessoas jurídicas. Só quem vota poderia contribuir com as campanhas, e empresa não vota. Nesse caso, os empresários somente poderiam contribuir como pessoas físicas, dentro do limite estipulado pela lei.
Duas coisas, no entanto, estão claras. Qualquer medida para combater a desigualdade e o viés exigirá um esforço extra de fiscalização e de punição dos que agirem na ilegalidade. Envolverá também o barateamento das campanhas eleitorais, mantido ou não o número de candidatos que disputam as vagas. Isso significaria uma excepcional reversão de trajetória, pois nas mais recentes eleições brasileiras, o preço médio das campanhas bem sucedidas para cargos de nível nacional tem sido cada vez mais alto.
Wagner Pralon Mancuso é doutor em Ciência Política pela USP e professor da EACH-USP. Alexandre Sampaio Ferraz é doutor em Ciência Política pela USP e economista do Dieese
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